요즘 신문기사를 들여다보면 온통 개헌 이야기로 가득합니다. 가장 큰 관심을 받고 있는 것은 대통령 임기와 관련한 내용입니다. 한 번 뽑으면 5년 동안 유지되는 것으로만 알고 살아왔는데 이젠 달라질 수도 있다고 합니다. 무엇이 어떻게 변할 수 있는지, 그 변화에 누가 찬성하고 반대하는지, 그 이유와 배경은 무엇인지 한번쯤 생각해볼 필요가 있습니다. 결국 우리 손으로 결정하게 될 문제이자 우리 삶에 근본적인 영향을 가져올 문제니까요.
｜개헌이란 무엇? 역사를 알면 쉽게 이해된다
“1987년 개헌 시 5년 단임제를 채택한 것은 장기간 군사독재의 경험 때문입니다. 이젠 국민의 민주역량이 정치역량을 훨씬 앞서고 있기에 책임정치를 구현하고 안정되게 국정을 운영할 수 있는 대통령 4년 연임제를 채택할 때가 됐습니다.” (3월22일, 조국 청와대 민정수석)
그렇다. 여러분들이 영화 <1987>을 통해 잘 알고 있는 것처럼 우리나라는 국민들이 5공 군사정권에 맞서 대통령 직선제 개헌을 이끌어냈다. 노태우 전 대통령 이후 지금까지 모든 대통령이 5년씩 임기를 수행하는 방식은 그때 헌법으로 안착됐다. 이 방식을 5년 단임제라 부른다.
그런데 제 아무리 공고한 헌법이라 할지라도 30년을 지속하다 보면 무언가 변화의 필요성이 생겨나기 마련이다. 1987년 이래 선출된 6명의 대통령들은 각자 임기 5년 동안 대동소이한 ‘권력그래프’를 그렸다. 임기 초 강력한 지지를 바탕으로 개혁을 추진하다 퇴임 시기가 다가오면서 이빨 빠진 호랑이로 전락하는 패턴이다. 저마다 크고 작은 비리에 휘말리면서 끝이 좋지 못했던 것 역시 흡사하다.
결정타는 현재 구치소에 수감 중인 박근혜 전 대통령이다. ‘비선실세’를 비롯한 온갖 잘못이 드러나면서 임기를 다 채우지 못하고 물러나 법의 심판을 받는 중이다. 제왕적 구조의 권력 시스템의 개선에 대한 국민적 관심이 치솟게 된 배경이다.
하지만 나라의 근간인 헌법을 수정하는 일은 결코 간단한 일이 아니다. 바꾸긴 해야 하겠는데 ‘어떻게’라는 부분에서 턱 하고 막힌다. 정부와 각 정당, 각 지역, 개별 국민들에 이르기까지 저마다 입장과 이해관계가 천차만별이기 때문에서다.
실제로 지난 30년 동안 개헌을 시도했던 역대 대통령 중 성공한 이는 아무도 없다. 정확히 설명하자면 ‘할 뻔’한 경우조차 없었다. 1990년 노태우 전 대통령과 1997년 김대중 전 대통령 당시 2차례 내각제 개헌 시도가 있었으나 말만 무성하다 끝나버렸다. 노무현 전 대통령도 2007년 4년 연임제 개헌을 추진했으나 논의 수준에서 그쳤다. 이명박·박근혜 전 대통령 역시 개헌론을 꺼내들었지만 여론 눈치만 보다 도로 거둬들여야 했다.
｜연임제? 중임제? 내각제?…머리 아픈 이들은 주목하라
그렇다면 이번엔 어떨까. 일단 과거와 비교해 가능성은 없지 않다. 임기 2년차인 문재인 대통령이 작심하고 꺼내든 데다 현재 여론조사상 문 대통령의 지지율은 70%에 육박한다. 곧 치르게 될 지방선거에 맞춰 국민투표를 실시할 수 있어 시기적인 부분도 크게 문제되지 않을 것으로 보인다.
물론 국회 의결이라는 중대하고도 어려운 관문이 남아있다. 하지만 개헌안 국민투표가 현실화될 가능성이 없지 않은 만큼 우리도 미리미리 내용을 알아둬야 의사표시를 할 수 있다는 점이 중요하다.
지금까지 나온 선택지를 보면 우선 문 대통령이 내놓은 연임제가 있고, 이와는 약간 다른 중임제가 있다. 이원집정부제, 의원내각제도 있다. 대략 어떤 건지 감은 올 테지만 확실히 대답하긴 어려울 거다. 이 기회에 개념을 정리해보자. 여러분들의 이해를 돕기 위해 초등학교 반장선거에 빗대 설명한다.
<연임제>
반장 1명을 뽑는다. 한 번 선출된 반장은 해당 학기 동안 반장직을 수행한 뒤 다음 학기에도 선거에 나갈 수 있다. 하지만 2번째 선거에서 떨어질 경우 이후에는 절대 출마할 수가 없다.
<중임제>
역시 반장 1명을 뽑는다. 한 학기 반장 노릇을 한 뒤 다음 학기 선거에 다시 도전할 수 있는 것까진 똑같다. 하지만 떨어지더라도 그 다음 학기에 다시 도전할 수 있다는 점에서 차이를 보인다.
<이원집정부제(분권형 대통령제)>
반장 1명과 부반장 1명을 나눠 뽑는다. 반장은 다른 반 반장과 반대항 축구경기를 조율하고 협상한다. 다른 반 학생이 우리 반 급우를 괴롭혔을 때 대신 가서 항의하거나 응징하는 역할을 맡는다. 부반장은 학급회의를 주관하고 급우들의 고충을 해결한다.
<의원내각제>
부반장 1명을 뽑는다. 반 내에는 크고 작은 여러 파벌이 있고, 학생들은 그 파벌에 투표한다. 가장 많은 표를 받은 파벌의 대장이 부반장이 된다.
｜다른 나라들은 어떻게 하고 있을까
이렇게 쉽게 설명해도 아직 완벽히 이해하기 어려운 사람들을 위해 추가로 덧붙인다.
연임제와 중임제는 2번째 도전 이후부터 차이가 발생하지만 기본적으로 장단점은 비슷하다. 단임제에서 피하기 어려운 레임덕 현상을 극복할 수 있고, 국민은 능력과 덕망을 갖춘 대통령에게 한 번의 기회를 더 부여할 수 있다. 반면 첫 임기의 대통령이 레임덕은 없는 대신 재선을 위해 포퓰리즘 정책 등 무리수를 감행할 가능성이 존재한다. 해외의 경우 중임제는 미국, 연임제는 러시아가 대표적인 국가다.
이원집정부제의 경우 대통령이 외교·국방을, 총리가 경제·사회를 나눠 맡아 효율성을 극대화할 수 있다는 장점을 가진다. 하지만 구체적인 권한 분할이 쉽지 않아 사안에 따라 충돌할 가능성도 있으며, 경우에 따라서는 대통령과 총리가 대립하는 상황을 맞을 수도 있다. 프랑스를 비롯해 핀란드·오스트리아·아일랜드 등 유럽 국가들이 채택하고 있다.
의원내각제는 국회에 권한이 집중돼 1당 독재를 방지할 수 있으며 합의와 협치에 따른 정책 결정이 가능하다는 점에서 민주주의 정신에 부합한다. 그러나 국회 자체의 안정성이 떨어지는 탓에 의사 결정이 무한히 길어질 수 있고 ‘친위 쿠데타’ 등의 편법도 이뤄질 수 있다. 대표적인 국가로는 영국과 일본이 있다.
